اتحادیه مرکزی دامداران ایران

ضرورت شکلگیری نهادهای تنظیمگر(رگولاتوری) در نظام حکمرانی کشاورزی کشور

نویسنده: دکتر حسین شیرزاد دکترای توسعه کشاورزی

مدخلیت محوری کارکردهای نظام حکمرانی، ناظر بر اصول پنجگانه سیاستگذاری، تنظیمگری، تسهیلگری و ارائه کالاهای اساسی و خدماتمشخص است.اما پارامترهایی نظیر عدمکارآیی روشهای دولتمحور، شکست بازار،وجود انحصار، کنترل قدرت لابی فعالین پرنفوذ،سود بادآورده،عدم تقارن اطلاعات،سرکوب قیمتی، کلاهبرداری، فسادو نابرابری در قدرت چانهزنی، اطاله دادرسی و حل دعاوی، تخصیص بهینه و دستیابی بهبهینه پارتو بهصورت عادی محقق نمیشود، از این روی؛نیاز به شکلگیری "نهادهای تنظیمگر" برای بهبود تخصیص منابع جهت جلوگیری از حاکمیت "فضای آنارشیستی" بر مناسبات اقتصادی-بازاری کشاورزی کشور نیاز امروز بخش است.«تنظیم‌گری» در قالب «نهادهای مستقل تنظیم‌گر» در میان سطوح سیاست‌گذاری و تصدی‌گری قرار میگیرد تا از طریق «ابزارهای تنظیم‌گری»، واگذاری ها؛ بدون ایجاد انحصار و بروز رفتارهای ضدرقابتی موجب تغییر معادلات در روابط بین دولت و بازار( بخش خصوصی) شود.حال اگر با "نگره فوکویی"، موضوع را به بخش کشاورزی تسری دهیم. در کشاورزی کشورهای توسعه یافته، کنترل ذی نفعان و ذی مدخلان؛صرفاً از طریق اعمال مستقیم قانون محقق نشده و موضوع کنترل جامعهفعالان کشاورزی، ماهیتی غیرمتمرکز گرفته؛ پایداری حکمرانی کشاورزی با استفاده از نیروهای اجتماعی بخش بهجای حکمرانی متمرکز دوام داشته و مبتنیبر نوعی قانون نرم(Soft Law) است که علاوهبر قوانین رسمی، موارد متعددی همچون ارزش های صنفی، خرده فرهنگ دهقانی، استانداردهای عرفی، چارچوبهای قراردادی، مفاهمه در سنت های تاریخی، هنجارهای اجتماعی بهره برداران و بهطور کلی هر چیزی که برایشکلدهی و جهتدهی به "رفتار گروداران" کاربرد دارد را شامل میشود. بنابراین جامعه کشاورزی مرکب از شبکه ای مشتمل بر بهره برداران، تجار، تامین کنندگان مالی و فعالین صنعت غذا(تکمیلی، تبدیلی، فرآوری و انبارش)، فعالین حمل و نقل تخصصی و توزیع کنندگان،میباشند کهبا تغییر شیوه‌ مداخله دولت در اقتصاد کشاورزی از "تصدی‌گری به تنظیم‌گری"، اعمال نظر تنظیمگر در قالب مکانیسمهای پیچیدهای همچون تفاهم نامه ها، قراردادها، صورتجلسات تعهد آور، شروط ضمن قراردادها، انجام ارزیابیها، اعطای گواهینامه، خودتنظیمگریهای داوطلبانه یا اجباری، راهنماها و فرآیندهای اجرایی استاندارد، ایجاد هنجارهای غالب اجتماعی و نیز استفاده از ابزارهای فرهنگی و رسانهای جهت تعیین چارچوب منافع عمومی در کنار هم مجموعه پیچیدهای از جایگزینها؛ ابزارهای مکمل را در اختیار تنظیمگران قرار میدهد که لزوماً محدود به قوانین و مقررات رسمی ابلاغ شده از ناحیه منابع اقتدار سیاسی نیست. تنظیم گری نوعی تسهیم قدرت  بین دولت ونهادهای گوناگونی همچون اصناف کشاورزی، اتحادیه های تعاون روستایی، تعاونی های تخصصی، سازمانهای مردمنهاد، فعالین صنایع غذاییو حتی بانکها و مؤسسات اعتباری،مؤسسات اعتبارسنجی و بیمهها هستند. این امر مبین پیچیدگی روزافزون حوزههای سیاستی در بخش کشاورزی و عدم توانایی فنی وزارت جهاد کشاورزی برای ورود به حوزههایی است که از لحاظ موضوع چند بعدی و  پیچیده هستند و توانایی تخصصیلازم برای حل مسئله به تنهایی در وزارتخانه موجود نیست. البته "حکمرانی مبتنیبرتنظیمگری" کاملا متعهد به چارچوب مقرراتزداییو کاهش حضور سلسلهمراتبی دولت است بطوری که در برخی از زیر بخشهای کشاورزی پس از تأسیس نهاد تنظیمگر؛ وظایف وزارتخانه تدریجاً به این نهاد واگذار میشود به عنوان مثال در بسیاری از کشورهای اروپایی وظیفه کنترل بازار برعهده "نهاد تنظیمگر" قرار داده شده است، مثلا در بخش کشاورزی انگلستان و فرانسه، اسپانیا، اتریش و بلژیک  حداقل 7 نهاد تنظیمگر در بخش کشاورزی فعال هستند که از کنترل برنامههای تنظیم بازار نهاده، نحوه تخصیص یارانه ها، تا کنترل های کیفی نظارت بر سلامت غذا، انتصاب مدیران اصناف و اتحادیه ها را تحت رگولاتوری قرار میدهند. بسیاری از این تنظیمگران بدون اینکه نیاز به کسب اجازه از وزارتخانهکشاورزی یا پارلمان داشته باشند؛ حق تعیین قیمت و مقرراتگذاری در حوزه محصولات خود را دارند. البته گاهی قدرت برخی از آنها از یک بخش خاص نیز فراتر میرود و کل اقتصاد ملی را تحت تأثیر تصمیمات خود قرار میدهد. تنظیمگران اروپاییبه عنوان نهادهای غیروزارتخانهای طبقهبندی میشوند که ویژگی اساسی آنها "استقلال از دولت" در ابعاد مختلف است. این سازمانها مستقیماً به پارلمان گزارش میدهند، نظام مالی مستقل دارند و مستقل از دولت تصمیمگیری میکنند. چون دخالتهای دولت در امر تنظیمگری، سبب کاهش اعتبار تنظیمگران میشود، در مقابل وجود تنظیمگران مستقل از دولت در حکمرانی کشاورزی، ضمن تخصصیکردن فرآیند تنظیمگری، اعتماد به تصمیمات تنظیمگران را افزایش داده و ریسک سرمایهگذاری در بخش کشاورزی را کاهش می دهد. از نگاه دیگر، نظامهای تنظیمگری بهویژه با مشارکت فعالین بخش کشاورزی میتواند بهنوعی نمایانگر مشارکت سیاسی جامعه کشاورزی در اخذ تصمیمات کلیدی باشد حتی نمادی از ظرفیتهای حکمرانی جهت مشارکتی بودن نظام سیاسی محسوب شود. استقرار تنظیمگری با مشارکت بازیگران و فعالین بخش کشاورزی از انزوای اجتماعی تشکل های کشاورزی و بهحاشیه رفتن گروههای حرفهای، دانشگاهی و اصناف بخش جلوگیری میکند. زیرا با درگیر شدن گروههای حرفهای و تخصصی درسازوکار تنظیمگری، زمینه برای اثرگذاری بیشتر این گروهها فراهم میشود و موجب ارتقای اعتبارتخصصی و مشروعیت نظام حکمرانی، توحید مساعیو افزایش همگرایی اجتماعیمیشود. وجود نهاد تنظیمگر و بهکارگیری گروههای مختلف از یکسوی مشروعیت تصمیمات وزارت کشاورزی را بدون اینکه لزوماً بار مالی جدیدی را بر دولت تحمیل کنددرامر حکمرانی کشاورزی بالا میبرد و از سوی دیگرنظام تنظیمگری به نوعی در یک ساختاردهی اجتماعی که مقوم نظام حکمرانی باشدمشارکت میکند و نقش میانجیگرانه و واسطبین حاکمیت و گرو داران بخش کشاورزی را پیدا میکند.استقرار نظام تنظیمگری و بهکارگیری متخصصین فعال اتحادیه ها و اصناف( حضور بازیگران غیرحاکمیتی)، امکان اعمال حاکمیت در کشاورزی کشور را برای دولت فراهم میکند.موضوعی که بدون وجود نظام تنظیمگری تحقق آن به دو دلیل مشکل است: نخست آنکه بهکارگیری افراد متخصص(حقوقی، قضائی، فنی، مالی) هزینه زیادی برای وزارت کشاورزی دارد و تأمین این هزینه بار مالی دولت را افزایش میدهد و ثانیاً بسیاری از متخصصین حاضر به فعالیت در بخش دولتی نیستند. اما با استقرار نظام تنظیمگری بهمعنای نوین خود این مقصود حاصل میشود. ازسوی دیگر وجود چنین شرایطی تا حدود زیادی ریسک ناشی از تصمیمات غیرتخصصی دولت در رابطه با حوزههای تخصصی بخش کشاورزی را کاهش میدهد.وضعیت کنونی نظام حکمرانی کشاورزی در ایران نشاندهنده آن است که "استقرار نظام تنظیمگری در کشاورزی کشور" میتواند راهکار مناسبی برای برخی از مهمترین معضلات نظام حکمرانی در بخش کشاورزی باشد.تنظیمگریابزارهایی همچون مقرراتگذاری، تعرفهگذاری، تعیین مشوق و جریمه، امتازات وارداتی-صادراتی، تسهیل پروتکلهای کشت فراسرزمینی، رسیدگی به دعاوی و شکایات، طراحی مکانیسم ها، صورت بندی بازارهای هدفمند و طیف وسیعی از ابزارهای تکنیکی، انگیزشی و اجتماعی را در اختیار بخش کشاورزی میگذارد.نقش وزارتخانه آن است که فضا و اطلاعات لازم را در اختیار قرار دهد، نسبت به مطالبات فعالان اقتصادی  بخش کشاورزی شفاف و پاسخگو باشد، و در شرایطی که مقررات، آیین نامه ها و حتی اساسنامه های قدیمی نیاز به اصلاح دارند، با پیگیری لازم، بستر تسهیل‌گری برای فعالیت مؤثرتر نهادهای تنظیم‌گر را فراهم آورد. بطور سنتی چارچوب فکری شکل‌گرفته در حکمرانی کشاورزی ایران معمولا این گونه است که وزارت کشاورزی به تنهایی مرجع تصمیم‌گیری یا سیاست‌گذاری قلمداد شده است. انتقال از این چارچوب فکری به چارچوبی که نقشی به نهادهای تنظیم گر اجتماعی در سیاست‌گذاری یا تصمیم‌گیری بدهد، یکی از مهم‌ترین موانع شکل‌گیری نهادتنظیم‌گر بخشی و مستقل است.نهاد رگولاتوری،یک نهاد تنظیم‌کننده مقررات است که به‌دلیل بی‌طرفی و استقلال رأی می‌تواند با حکمرانی واحد، نظرات فعالان خصوصی کشاورزی، نمایندگان کمیسیون تخصصی کشاورزی مجلس، دانشگاهیان و نهاد دولتی را در یک مجموعه بطور توامان داشته باشد و "ثبات رویه و ثبات مقرراتی" ایجاد کند که هر دو این مقوله بر مشارکت سرمایه‌گذاران کشاورزی کشور تأثیر بگذارد.یکی از وظایف نهاد رگولاتوری مستقل؛ مراقبت از رفتارهای غیررقابتی، ارایهمجوزهاو ایجاد شفافیت در فرصت ها برای فعالان ، قیمت‌گذاری، توزیع سهمیه‌ها و رفع انحصارات طبیعی، نظارت و بازرسی و تشخیص اهلیت و شایستگی جهت استفاده ازیارانه ها، تسهیلات بانکی، ارزی و حمایت‌هاست که نباید بی‌قید‌و‌شرط باشند بلکه باید بر اساس توانمندی ها و ظرفیت‌های اشخاص حقوقی و برنامه‌هایشان برای ارتقای ظرفیت‌ها و قابلیت‌های بخش باشد. نهاد تنظیم‌گر باید بتواند از یکسویبکمک تنظیم یک‌سری مقررات و دستورالعمل‌ها شرایطی ایجاد کند که فعالان بخش احساس کنند متکی بر شایستگی‌هایشان مورد توجه قرار می‌گیرند تا بتواند در عمل به سیاستهای پیش بینی شده و جذب سرمایه‌گذاری مؤثر باشد و از سوی دیگر ابزار‌های لازم را برای اعمال آن تنظیماتی که خودش مقرر می‌کند،داشته باشد.بدون ایجاد نهادهای تنظیم‌گری در وزارت کشاورزی؛ برنامه اقتصادی سامان‌یافته‌ای در بخش کشاورزی از طریق اجرای الگوی کشت، مناسبات تنظیم بازاری، تعیین قیمت تمام شده زنجیره محصولات، سیاستهای مالیاتی، بیمه و تامین اجتماعی، واگذاری شرکتهای دولتی بخش کشاورزی، مانع زدایی ها، حل مسایل مربوط به نهاده های کشاورزی و حل مشکل تخصیص آب در فضای بحرانی نخواهیم داشت. از تمام ظرفیت‌ها و بخش‌های ذی‌نفع و ذی‌ربط باید در حوزه تنظیم‌گری استفاده کرد. از حاکمیت قضایی گرفته تا NGOها و غیره باید در تنظیم‌گری ها استفاده گردد.براساس ماده 59 اصلاحی قانون سیاست‌های کلی اصل 44، منبع تأمین بودجه نهاد رگولاتوریباید توسط نوعی عوارض پرداختی ازجانب شرکت‌های تحت تنظیم تأمین شود که بتواند از اعمال نظر دولت و تشکل‌های خاص بخش خصوصی در امان بماند. شرکت‌هایی که تحت تنظیم نهادهای تنظیم‌گر قرار می‌گیرند، بسته به سطح فعالیت خود باید بودجه این نهاد را تأمین کنندو دبیرخانه آن میتواند با انتصاب دبیرکل توسط رییس جمهور محترم و واگذاری بخشی از اختیارات وزیر در وزارت جهاد کشاورزی باشد. در حال حاضر سیاست‌های دولت در بخش آب و کشاورزی توسطِ جامعه بهره برداران و بخشِ خصوصی بخوبی اجرا نمی‌شود و ما نیاز به بازتعریفِ مفهومِ تنظیم‌گری در سیاست‌های مانع زدایی ها، پشتیبانی ها، تعیین اولویت های آنی – میان مدت، خصوصی‌سازی،واگذاری و کوچک‌سازیِ وظایف دولت در بخش کشاورزی داریم. ایجاد نهادهای تنظیم‌گر؛به مثابه شبکه‌های مشارکتی سیاستگذاری، مکانیزمی ساختاری است که میتواندکنترل عمومی را بر مجموعه‌های دولتی-خصوصی که ارائۀ خدمت می‌دهند، فراهم نموده و در نقش ابزاری باشد که دغدغه‌های ملی "آب و کشاورزی" را به ضوابطی که همۀ فعالینِ حوزۀ کسب و کار کشاورزی می‌توانند در آن حوزه با سهولت کار بکنند، هم راستا(reconciliation ) کند. در واقع مجموعه‌ای از مداخلات حاکمیتی را با استفاده از انواعِ ابزارها بکمک بخش خصوصی و تشکل هابرای تحققِ اهدافِ اقتصادی یا اجتماعی بخش کشاورزی سامان دهد. یعنی هم منویات و سیاستهایوزارت جهاد کشاورزی را به قواعد قابلِ اجرا تبدیل کند و هم با تضمین منفعتِ عمومی( public interest)، تسهیل در کسب و کار فعالان خصوصی؛تامین امنیت غذایی کشور را که اصلی‌ترین فلسفۀ وجودیِ وزارتخانه است، محقق نماید.